改革“土地出让金”征管渠道是试探一步

日前,一则国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入将划转税务部门征收的消息,引来社会关注。如何理解这一政策变化?更让很多人关心的是,这项政策的调整与房价存在怎样的联系?

国有土地使用权出让收入,也就是我们俗称的“卖地收入”,是中国财政“四本账”之一———政府性基金预算收入的重要组成部分,收入全部缴入地方国库,纳入地方政府性基金预算管理。统计显示,2020年,国有土地使用权出让收入为84142亿元,同比增长15.9%。今年前4月,国有土地使用权出让收入21383亿元,同比增长35%。

一个简单的对比可以看出土地出让金的重要程度,中国在过去数年中发行的地方债规模最大是疫情肆虐的2020年,当年新增了大约4.5万亿的地方政府债券。考虑到疫情原因,2020年的地方债新增规模是一个“非常态”,在未来数年,每年新增的地方债规模大约在4万亿左右。从这个角度来说,土地出让金的规模大约是地方债净发行规模的两倍,这也能充分体现这笔非税收入对于地方政府的重要性。

但直观而言,土地出让金从自然资源部门转由税务部门征收,在很大程度上了只是换了征收的主体,短期之内其用途并没有变化。考虑到税务部门的垂直管理体系,未来一段时间可能会有收支上的程序性调整,但其实际支出仍然用于地方财政。而这笔非税收入是否将来会用于全国统筹,即出现地区间的转移支付,到目前为止仍然在揣测阶段。

因此,市场对于土地出让金收支渠道变化的解读,似乎很难找到坚实的落脚点。在笔者看来,核心问题是土地出让金对于地方财政的重要性。就地方而言,土地出让金是地方重要的财源,绝大部分也被用于地方的各类基础设施建设。如此一来,土地出让金与基础设施建设形成了一个正向循环,即土地出让金征收越多,地方政府越有能力做更多更好的基础设施,从而为房价提供支撑,也意味着未来能够征收更多的土地出让金,这就是土地财政的根本要义。

然而,这样的正向循环是否可以长期维持?土地出让金征管渠道的改革似乎预示着变化的开始。事实上,从目前的政策取向来看,政策有意使用土地出让金来实现对房地产市场的“逆向调节”。近期,各地纷纷出台的一手房限价政策,既意味着土地出让金收入将不会再现高速增长,也代表了“逆向调节”的新思路。从具体政策来看,比如上海从2021年5月的土地集中拍卖开始,就引入了10%的限价政策,开发商在土拍时也签订了未来的新房价格承诺书。土拍限价的目的是为了限制房价的上升,但土拍限价也意味着政府“让渡”出部分土拍溢价。如果这一政策长期执行,那么土拍收入的总额将会有一个“硬上限”。而这个“硬上限”的出现,表明传统的房价与土拍之间的正向关系开始被检讨,而检讨也意味着新的改革措施将可能鱼贯而出。

总体而言,土地出让金征管方式的改革,以及新房限价限售等制度,可能是未来一系列关于土地和房地产政策改革的试探一步。比较明确的是,避免房地产市场挤压消费和制造业,避免高房价可能导致的社会问题,是相对明确的思路。